近幾年來，隨著央行體制改革和職能轉換，全面提升基層央行內控機制建設水平，不斷增強防范道德風險、管理風險、操作風險的內控防范能力已成為十分緊迫而又富有挑戰性的現實課題。一方面需要花大力氣夯實管理基礎，提高干部的綜合素質，健全規章制度補缺堵漏；另一方面又要瞄準新業務領域的知識、技能及手段的不斷更新升級，高標準嚴要求完善內控監督體系。面對新形勢下內控管理的新要求，可以說基層央行做了大量的工作，也取得了相應的成效。同時，通過自身內控機制建設的實踐，我們對內控機制理論以及如何有效指導內控機制建設有了一些理性認識，對內控機制建設過程中存在的有關問題也進行了有益的探索和思考。 

　　一、基層央行內控機制建設的理性認識 

　　何謂機制，從管理學角度而言，機制的本質說到底是系統構成要素相互依存、相互制約關系的集成。一個完整的機制其系統關系內涵應當包括決策關系、執行關系、反饋關系、監督關系。因而，一個健全的機制可以理解為由決策機制、執行機制、反饋機制、監督機制四個子系統構成的“閉合回路”。依據以上理論，從基層央行來看，我們分析認為其內部控制機制是在沒有外界環境特定干預的情況下，不斷調整自身要素和優化結構，以形成適應基層央行防范風險、案件出現的要求，進而形成或保持其比較定型的有激發人、規范人、制約人的特定功能的系統關系。科學完整的基層央行內控管理機制建設，應當保持每一“子系統”環節的順暢。其一、決策是前提。內制機制建設要求管理者對所要控制的對象有針對性的正確決策，如針對某項新的業務系統制訂相應的風險管理制度就是管理者的一項決策行為；其二、執行是關鍵。如果決策之后執行不力、不到位，往往就達不到決策的初衷；其三、反饋是重點。如執行的情況反饋失時、失真，不能及時掌握或準確掌握，就會導致盲目性；第四、監督是保障。監督軟弱，干沒干，干得如何，沒有說法，缺乏約束，沒有激勵和責任追究，就極易導致搞形式、走過場。以上如若某一環節存在問題，必然導致機制不暢，進而導致內控失常，結果無成效。同時，內控機制建設是一項動態的、因素十分復雜并具有長期性特點的“系統工程”，需要管理者在實踐中不斷發展完善，以促其有效性得到更好發揮。 

　　二、基層央行內控機制建設中存在的突出問題 

　　當前，各基層央行為防范風險和案件都十分重視內控機制的建設，擺上了黨委（組）的重要議事日程，但檢查中仍不時暴露出不少風險隱患和問題，同時基層央行也有不少案例被警示性地在轄內通報，由此促使我們要認真思考如何進一步強化內控建設和機制創新，針對此，我們開展了專題調查，發現有些問題一定程度上確實制約了內控作用的有效發揮，并導致內控建設同理想目標期望值還有距離，同時也切實感覺到隨著形勢的不斷變化和發展，內控機制建設也需要與時俱進，不斷完善。內控機制建設中的突出問題主要表現在以下幾個方面。 

　　 （一）決策系統中的突出問題

 　　 1.制度決策滯后于業務發展，導致部分業務無章可循或有章難循。近年來，隨著社會經濟生活的深刻變化和中央銀行業務不斷發展，某些相應的業務規章或規范顯得有些僵化，跟不上業務發展的新需要。新職能的履行、新業務的開辦、新系統的運行，有時制度建設的同步性不夠。如新的支付系統上線后的查詢查復工作，有的縣級央行以往是發出行與接收行之間直接進行，而現在轉變為發出行與接收行之間必須由中支核算中心聯行柜作為“橋梁”間接進行，為此，業務流程中就出現縣支行網點柜與中支核算中心聯行柜傳遞查詢查復信息新情況，當時還沒有建立制度，僅套用上級行的制度，可又與上級行的做法不同，致使當時曾經有段時間的制度對此還沒有對應的內容和規定，對此種業務行為未進行規范，導致制度決策滯后于新的業務發展，致使實際業務運行中無章可循。 

　　2.決策制度偏離業務實際，操作性不強。現實工作中，有時決策層出臺的制度理論上顯得可行，但是由于受客觀因素和基層行實際情況的影響，在實踐中難以操作和執行。如大額支付系統中的基層行高額罰息貸款無法落實問題。雖然人總行辦公廳［2003］173號文件規定“有關銀行在清算窗口時間內無法籌措資金的，由人民銀行當地分支行對其提供高額罰息貸款”，但目前由于地市中心支行臨時性貸款限額被收回到省會中支，地市以下人行提供高額罰息貸款也就成了一紙空文。有的制度相互之間規定不一致，如《大額支付系統2.6版手冊》中規定對有疑問的來賬進行退回，而會計制度中卻規定對有疑問的來賬應該是“有疑必查，有查必復，復必詳盡，及時處理”，導致業務實踐中操作者無所適從。 

　　 （二）執行系統中的突出問題

 　　 1.員工風險責任意識淡薄，導致主觀執行制度不到位。基層央行已建立了較完善的內控制度，但存在無視制度規定，憑經驗、感情辦事現象；有的基層行連續多年未發生案件和重大業務差錯，一些干部職工思想上麻痹大意，在實際業務操作中圖方便、找捷徑。如業務操作口令不保密或管理不嚴謹、經辦人員離機不及時簽退、印章管理松懈等。 

　　2.制度剛性規定與基層實際情況相悖，導致客觀執行制度不現實。如由于基層央行多年沒有進人，人員總數在萎縮，加上員工平均年齡大，各部門的人手普遍感到緊張，人員安排難以符合制度的剛性規定。以縣支行綜合業務股為例，按貨幣發行、聯行、國庫以及支行財務四大業務的制度要求，全股需設28個崗位，但實際上基層央行綜合業務股一般只有8到10人，有的支行僅有6人，考慮合理兼崗的因素至少需12人才能符合內控管理的要求。 

　　 （三）反饋系統中的突出問題

 　　 內控信息反饋及時性、真實性、全面性不夠。一是基層央行內控工作中，一些單位或部門領導，在“本位主義”和“一致對外”的思想指導下，對自身檢查出來的問題存有“家丑不可外揚”的心態，多采取“內部消化”處理，對涉及本單位或個人利益的問題，基本不反映或僅反映無足輕重的問題，而對上級行來檢查工作時，為不影響年終考評考核，存有“報喜不報憂”的心態，從而嚴重影響內控信息的真實性和全面性。二是在同級監督或同級工作配合協調中，往往存在著內控信息傳遞不及時問題，有時一項工作布置下去，能按照要求及時上報材料的為數不多，即使三令五申，再加上分管領導開會協調、督辦，也仍然存在個別職能部門遲報或不報敷衍塞責的現象。 

　　（四）監督系統中的突出問題

 　　 1.內控監督體制不順暢，影響監督工作的獨立性和權威性。當前基層人民銀行內控部門多采取“監督同級，下查一級”的模式，這種體制模式導致監督尤其是同級監督存在許多自身難以克服的困難。如目前有的縣支行內控部門還沒有單獨設立，紀檢組長在行政職務上還同時擔任支行副行長，履行同級監督時監督行長或同級副行長、從體制上來說實際上是“下級監督上級”、“監督部門既當裁判員又當運動員”，工作開展的難度和效果可想而知；而紀檢員、內審員一般掛靠支行人事政工部門，多為兼職，有的是副股長級別，有的是一般員工，履行監督職責時不僅因級別上不夠而心存顧慮，同時由于年終考評考核的“民主打分”因素更顧及“后路”。監督體制不暢，在很大程度上致使內控監督的獨立性和權威性大打折扣。 

　　2.內控監督的獎懲不到位，導致監督工作效果不明顯。目前基層央行多數業務制度有獎勵和懲處的相關內容規定，但內控管理制度對監督者的獎勵和懲處要么沒有規定、要么規定不詳細或不具有操作性，缺乏對內控監督者的激勵和約束機制，進而使許多制度因人為因素而僅僅掛在墻上、寫在紙上，難以落到實處。以內審工作為例，目前多數行都制定了內部審計中查出違規行為和問題的經濟處罰辦法，以此來規范被審對象在內部審計中發現問題、整改問題落實情況的獎懲，但實際上無論從內審工作質量和內審整改的效果來看都不盡如人意，其中一個主要原因就是對監督者的再監督獎懲機制的缺位，導致監督者權利與義務不對等，進而一定程度上存在“認不認真一個樣，盡不盡職無所謂”的現象，監督效能的發揮成了無米之炊、無源之水、無本之木，領導者“既要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草”的良好愿望往往只能事與愿違。 

　　三、加強基層央行內控機制建設的幾點建議 

　　 (一)增強內控制度決策與業務發展的協調性和適用性。

 　　 針對新業務的開辦、新情況、新問題的出現、新系統的上線，基層央行要及時研究制定新的業務規章制度，達到制度建設與基層業務發展同步，并確保制度的超前性、科學性和操作性。同時，要及時對現行的制度進行“立、改、廢”，建議上級行定期或不定期對現行內控制度進行清理，避免新老業務制度的沖突、交叉或過時，特別是對于會計、國庫、貨幣發行等操作程序經常性改造和升級的情況，更應注重內控制度與現行業務的協調性和適應性。 

　　 （二）強化風險責任意識，增強制度的執行力。

 　　 一是加強對員工風險警示教育，通過身邊和現實的案例督促員工進一步增強業務操作中風險意識，在此基礎上建立和完善風險責任追究機制，使每一個崗位、每一個部門都能明確應該干什么、如何干、干好了干出成績了有什么樣的獎勵、干壞了出現了風險和事故該承擔什么樣的責任。二是通過開展“領導以身作則帶頭干”、“加強基層央行文化建設”等系列活動培養和增強干部職工的執行觀念和意識，創造一個有效的制度執行機制。三是進一步整合資源、優化人力資源配置為內控制度執行創造前提。如針對現在支行普遍存在綜合業務部門的人員不足的問題，可以考慮采取合并支行、不同業務部門之間合理兼崗等方法予以解決。 

　　 （三）建立內控信息反饋責任追究制度。

 　　 強化內控信息反饋責任追究制度建設。一是建立內控信息傳遞限時制度，包括內控信息“上傳下”和“下報上”，也應包括同級之間的信息溝通。二是建立重要部門尤其是重要崗位之間的相互制約、相互監督的信息定期并行上報制度，對無情況的實行零風險、零事故報告制度和責任制度。三是建立檢查監督者與被監督者負連帶責任追究制度。對檢查深度不夠，該發現的問題和風險未能及時發現或發現問題隱瞞不報的都要嚴格追究監督者的連帶責任。 

　　 （四）進一步優化監督體制的改革，強化監督手段，增強內部監督的有效性。

 　　 目前，依據人總行銀黨[2006]16號《關于全面推進人民銀行縣支行監督工作機制建設的通知》和銀黨[2004]48號《關于加強人民銀行縣（市）支行監督管理機制建設的指導意見》兩個文件精神，要求基層央行結合實際在文件中規定的兩種內控監督管理模式中選其一進行實踐操作，若按模式一規定即將支行紀檢、監察、內審部門合并，由中心支行紀檢、監察、內審部門派駐，一套人馬三塊牌子，成立紀檢監察審計室。我們分析思考認為由于模式一中明確規定派駐人員行政關系上收到中心支行，但又規定黨（團）組織關系、工資關系、福利待遇等仍在縣支行，受中心支行和縣支行的雙重領導等相關規定，依然沒有從根本上有效解決監督同級有效性的“心理”難題。如若按模式二中規定僅審計工作上收，我們認為也難以保證縣支行監督力量和監督的及時性以及內審、紀檢等部門的監督“重疊”等問題。為此建議進一步優化基層央行內控監督管理體制的改革，采取縣級支行內控監督逐級上收或固定上收到上級行的方法，使紀檢內審干部從真正意義上實現人員、關系“全部上收”，使以往的“監督同級，下查一級”切實有效轉變為“下查一級”或“下查多級”的監督方式。同時為避免縣支行“紀檢監察審計室”受上級行多個部門分別派駐領導和工作部署而在履職中可能出現的力難從心的局面，建議考慮將中支紀檢、內審、事后監督部門進行優化整合為“大監督”辦公室，根據監督工作需要在辦公室內部可以對大監督工作再進行細分，由“監辦”一個部門統一安排內控工作和負責內控監督，同時強化必要的業務培訓和購置相適應的操作“工具”，以達到“工欲善其事，必先利其器”的效果。 

　　 （五）建立和完善對監督者的激勵和約束機制，有效提高監督效能。

 　　 一是夯實監督基礎工作，通過精神和物質有效激勵監督者。扎實有效的監督基礎工作是對監督者實行激勵和約束的前提和條件，為監督部門配備高素質的干部隊伍并優化其人才結構、配備充足的現代化從業設備、經常性地開展理論和業務培訓、成績突出的監督干部優先提拔和任用、對監督者的民主測評不能作為評價干部的主要依據、賦予其相應的職責和權限等等。二是嚴格按照權責對等的原則建立對監督者的約束機制。結合基層央行的實際，建立基層行監督責任制，明確紀檢、內審、事后監督等部門和崗位在履行監督職責過程中的責任和義務。如內審工作中可以建立《基層行內審組長、主審人、成員責任制》。